Le projet de loi pour le plein emploi : le gouvernement face au chômage… ou aux chômeurs ?

Au moment d’emprunter la navette parlementaire après sa première adoption par le Sénat le 11 juillet, le texte était déjà sous le feu des critiques. Il a fait l’objet de nombreux commentaires, notamment dans le cadre d’un précédent numéro de Décodage.

Il convient donc ici de résumer l’esprit du texte initial afin de pouvoir mettre en lumière son évolution, ainsi que celle des réactions qu’il a suscitées.

Une inscription automatique et ciblée en tant que demandeur d’emploi

Le projet de loi, dès l’origine, prévoyait d’enregistrer sur la liste des demandeurs d’emploi :

Les inscrits auprès de Pôle Emploi ;
Les bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA), ainsi que leur conjoint, concubin ou partenaire de PACS ;
Les jeunes inscrits auprès des missions locales et qui sont en recherche d'un emploi ;
Les personnes en situation de handicap ayant sollicité un accompagnement par Cap emploi.

Dans une volonté d’accompagnement approfondi, il était prévu que chaque personne concernée fasse l’objet d’un suivi poussé et personnalisé, prenant en compte ses besoins professionnels, mais également sociaux.

Cette mesure n’a fait l’objet d’aucune retouche par les députés ou par la CMP. Elle a donc été adoptée en l’état le 14 novembre.

L’inscription généralisée sera effective à partir du 1^er janvier 2025.

Le contrat d’engagement, symptomatique d’un Gouvernement qui se trompe de cible ?

Les premières discussions au Parlement

L’un des axes majeurs du texte d’origine était le suivant : l’engagement réciproque du demandeur d’emploi et de l’organisme vers lequel il est orienté devait être matérialisé par un contrat spécifique. Celui-ci comprenait un plan d’action qui devait établir des objectifs personnalisés d’insertion sociale et professionnelle. Il était également prévu que ce plan d’action comporte une durée d’activité à laquelle serait astreint le demandeur d’emploi.

La Commission des affaires sociales du Sénat a insisté pour que cette durée soit, au minimum, de 15 heures hebdomadaires.

Pour les sénateurs, le contrat d’engagement devait tenir compte des besoins du demandeur d’emploi et prendre en considération sa formation, ses qualifications et ses compétences acquises par l’expérience (professionnelle ou non). Les engagements de l'intéressé devaient également varier selon sa situation personnelle et familiale, ainsi que selon la situation du marché du travail local.

Le contrat d’engagement devait définir l’offre raisonnable que le demandeur d'emploi serait tenu d’accepter, de même que les actes positifs et répétés de recherche d’emploi qu’il devait réaliser.

La durée précise de 15 heures d’activité hebdomadaires permettait au Gouvernement d’assurer le vote favorable du projet à l’Assemblée nationale.

Pourtant, c’est peu de dire que cette mesure a suscité des réactions virulentes, notamment de la part de la gauche. Elle a dénoncé une volonté de stigmatiser les chômeurs et les allocataires du RSA, rendus responsables des chiffres peu flatteurs de l’emploi et des pertes financières qu’ils engendrent.

Un assouplissement a malgré tout été entériné par les députés. Des raisons liées à la situation individuelle de l’intéressé devaient permettre de réduire la durée d’activité obligatoire.

De la même manière, l’obligation de suivre le plan d’action ne devait pas s’imposer aux personnes :

Rencontrant des difficultés particulières dues à une invalidité, un handicap ou à leur état de santé de façon générale ;
Isolées et qui ne disposent pas d’une solution de garde pour leur(s) enfant(s) de moins de 12 ans.

Les députés ont précisé qu’une "part minimale de contrôle aléatoire" devait entourer les engagements du demandeur d’emploi.

Les apports de la Commission Mixte Paritaire

En Commission mixte paritaire, les modalités du contrat d’engagement esquissées dans le projet de loi d’origine ont été validées.

Il a également été acté que le contrat d’engagement ne serait plus, expressément, "réciproque". La commission a considéré, dans sa majorité, qu’un contrat induisait nécessairement des engagements réciproques.

Toujours en CMP, si le principe des 15 heures d’activité hebdomadaires obligatoires dans le cadre du plan d’action a été validé, c’est la notion "d’activité" qui a été précisée. Ainsi, les actions de formation et d’accompagnement en feront bien partie.

Les aménagements des obligations du demandeur d’emploi, pour des raisons liées à sa situation individuelle, ont été approuvés par les parlementaires réunis en CMP. Cela vaut également pour les hypothèses de suppression de l’obligation de suivre le plan d’action proposées par les députés. Toutes ces mesures seront donc bien applicables.

Le contrat d’engagement sera mis en œuvre, au plus tard, le 1^er janvier 2025.

Selon la CGT et la CFDT, le contrat d’engagement traduit la volonté de faire des économies sur les ressources des chômeurs et des bénéficiaires du RSA.

Ces derniers sont infantilisés et cela décrédibilise quelque peu la notion "d’accompagnement", pourtant un des maîtres-mots de la réforme.

Les sanctions en cas de manquement aux obligations d’engagement : un fardeau supplémentaire ?

Dans l’esprit du projet de loi initial, le bénéficiaire d’une allocation chômage ou du RSA devait voir ces aides suspendues ou supprimées, partiellement ou non, en fonction d’éventuels manquements à ses obligations nées du contrat d’engagement. La radiation de la liste des demandeurs d’emploi était également encourue.

Les manquements visés pouvaient être relatifs à :

L’obligation d’assiduité. Cela vise l'absence à une action de formation, d’accompagnement et d’appui à la mise en œuvre du projet d’insertion sociale et professionnelle (prévu par le contrat d’engagement) ;
La participation active aux opérations prévues par le plan d’action. La notion de "participation active" a été fustigée par les députés de gauche parce qu’elle ne repose sur aucun critère objectif. Elle induit un a priori négatif sur la volonté des demandeurs d’emploi et instille le doute sur un traitement différent de certains publics ;
L’obligation de réaliser des actes positifs et répétés de recherche d’emploi. Cela vise notamment le fait de candidater à une offre d’emploi.

La suspension des allocations était également prévue :

En cas de refus, sans motif légitime, de réaliser ou d’actualiser le contrat d’engagement ;
En cas de refus, sans motif légitime et à deux reprises, d’une offre d’emploi raisonnable. Ce refus pouvait également justifier une radiation de la liste des demandeurs d’emploi;
En cas de fraude ou de fausse déclaration. Ce refus pouvait également justifier une radiation de la liste des demandeurs d’emploi.

L’allocation devait être récupérable, rétroactivement, si les bénéficiaires concernés se soumettaient à nouveau à leurs obligations.

La Commission des affaires sociales du Sénat a néanmoins souhaité que ce versement rétroactif soit limité à 3 mois d’allocations pour responsabiliser les personnes visées.

Les députés ne sont pas revenus sur ce principe de "suspension-remobilisation".

De la même manière, ils ont suivi la voie tracée par les sénateurs au sujet de l’articulation des sanctions. Selon eux, Pôle Emploi (le futur opérateur "France Travail") devait prononcer la radiation d’une personne de la liste des demandeurs d’emploi. L’opérateur pouvait également proposer au président du conseil départemental de radier de la liste des allocataires du RSA tout bénéficiaire dont il est l’organisme référent.

La CMP n’a pas apporté de modifications supplémentaires. Les mesures présentées précédemment seront donc applicables.

Des décrets devraient préciser les modalités de mise en œuvre des sanctions.

La "suspension-remobilisation" est également typique de cette déresponsabilisation des allocataires, présentés comme la source de tous les maux.

Or, pour la CGT et la CFDT, ils font partie des populations fragiles face au retour à l’emploi et le texte ne présente aucune garantie de reprise d’une activité pérenne.

Le "réseau pour l’emploi" : une véritable place donnée aux acteurs locaux ?

Le projet de loi d’origine préconisait la création du "réseau France Travail", regroupant l’ensemble des acteurs du service public de l’emploi et de la réinsertion. Une volonté de centralisation et de coordination au nom d’un meilleur accompagnement des usagers et des employeurs ouverts au recrutement.

Au sein de ce réseau et au 1^er janvier 2024, Pôle Emploi devait devenir "France Travail". Pour la Commission des affaires sociales du Sénat, un tel changement n’était cependant pas souhaitable puisqu’il risquait d’entraîner des confusions. Les noms du réseau et de l’opérateur étaient trop proches et cela contribuait à brouiller la délimitation du rôle de chacun.

En ce qui concerne la gouvernance de ce réseau, un Comité national France Travail devait définir les grandes orientations en matière d’accompagnement des usagers.

Des comités devaient être établis aux échelons régionaux, départementaux, voire locaux pour prévoir une action adaptée.

Le projet devait mettre en place une charte d’engagements destinée à être signée par les représentants nationaux des comités France Travail et les collectivités territoriales. Cette charte encadrait une politique de coopération entre les acteurs du réseau.

La Commission des affaires sociales du Sénat a supprimé l’exigence de signature de cette charte. Elle souhaitait que la coordination des actions provienne des acteurs eux-mêmes plutôt que de décisions prises au niveau national.

Les députés ont décidé de maintenir le changement de dénomination de Pôle Emploi et de valider l’architecture du réseau dans lequel devait prendre place le nouvel opérateur France Travail.

Les députés ont cependant insisté sur le fait qu’aucun demandeur d’emploi actuel ne devait obligé de changer de conseiller ou d’organisme en raison de la réforme.

Les missions et prestations du service public de l’emploi ont été fixées dans un nouvel article L. 5411-1 du Code du travail. Ses objectifs : l’amélioration de l’accès à l’emploi, le développement des qualifications, ainsi que l’aide à la reconversion et à la mobilité.

Les députés ont également adopté un article qui prévoit l’évaluation de France Travail. Le Parlement devait recevoir un rapport gouvernemental présentant les effets :

De l’inscription automatique des catégories de personnes, présentées précédemment, sur la liste des demandeurs d’emploi ;
Du contrat d’engagement ;
Des mesures en faveur des demandeurs d’emploi en situation de handicap ;
De la refonte du réseau des acteurs de l’insertion et de l’emploi.

Le 23 octobre, la CMP s’est définitivement prononcée : Pôle Emploi deviendra bien France Travail. Les parlementaires ont finalement tranché en ce sens, malgré les réserves initiales des sénateurs.

En revanche, l’opérateur intégrera un réseau qui ne s’appellera pas "réseau France Travail" mais "réseau pour l’emploi", pour des considérations de clarté et de lisibilité.

Des considérations qui n’ont pas été partagées par tous les membres de la CMP. Hadrien Clouet, député de La France Insoumise, a estimé que cette dénomination ne permet pas de mettre en avant le travail de chacun des acteurs, notamment ceux qui œuvrent localement.

Les missions des différents acteurs, ainsi que la gouvernance en 4 niveaux (national, régional, départemental et local) sont validées. Le Sénat a donc bien obtenu une organisation qui repose sur un maillage territorial.

De plus, l’articulation des prérogatives de chaque strate ne fera pas l’objet d’une "charte de coopération" comme le prévoyait le projet initial. Elle devrait être fondée sur les "retours d’expérience". Autrement dit, au moins dans les déclarations politiques, les acteurs locaux de l’emploi et de la réinsertion pourront peser sur l’orientation du réseau dans son ensemble.

Pour le reste, les autres mesures présentées précédemment seront bien applicables.

La gouvernance de ce futur réseau pour l’emploi suscite des inquiétudes. Outre un changement de dénominations qui ne présage en rien de l’efficacité de l’organisation, la décentralisation pose question(s) : n’entraînera-t-elle pas des inégalités au niveau local ? Sera-t-elle effective au vu du rôle important du Comité national ?

Les mesures en faveur de l’accès et du maintien dans l’emploi

Les mesures générales

Les engagements de l’État en matière de financement de la formation professionnelle ont été précisés dans le projet de loi initial.

La Commission des affaires sociales du Sénat souhaitait que les formations ouvertes et à distance soient financées à une échelle régionale et non pas nationale, pour des raisons d’efficacité.

Cependant, la possibilité pour l’État de financer de telles formations a été rétablie par les députés. La position de ces derniers a été confirmée par la CMP.

Dans sa version finale, le texte rend obligatoire le passeport d’orientation, de formation et de compétences. Destiné à favoriser le maintien dans l’emploi, il sera géré par la Caisse des Dépôts et consignations et accessible sur la plateforme "Mon Compte Formation". Il sera ouvert à tout titulaire d’un compte personnel de formation (CPF).

Le passeport doit mentionner certaines données valorisables sur le marché du travail :

Les formations et qualifications suivies ;
Les diplômes et certifications obtenus ;
Les activités bénévoles ou de volontariat réalisées ;
Le parcours professionnel et les acquis de l’expérience.

Ces données fournies par le passeport seront accessibles à certains acteurs de l’insertion et de l’emploi (définis ultérieurement par décret).

Le projet de loi d’origine prévoyait la création d’organismes chargés de cibler et d’accompagner, de manière spécifique, les personnes pour lesquelles le retour à l’emploi est particulièrement difficile.

Les députés ont validé cette création tout en précisant le futur statut des personnes visées : elles devaient être affiliées à un régime de Sécurité sociale en tant que stagiaires de la formation professionnelle et devaient toucher une rémunération, sous certaines conditions.

La CMP a consacré l’instauration de ces organismes de ciblage et d’accompagnement.

Un décret devrait néanmoins préciser le statut des personnes qui en bénéficieront.

Les mesures spécifiques aux personnes en situation de handicap

Les orientations prises au Sénat

Le projet de loi pour le plein emploi projetait :

D’étendre les droits attachés à la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (RQTH) à toutes les catégories de bénéficiaires de l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés (OETH) ;
De supprimer l’orientation par la Maison départementale des personnes handicapées (MDPH) pour l’intégration dans le milieu ordinaire, autrement dit auprès d’un employeur du secteur privé ou public. L’ambition était d’abolir les freins à la poursuite d’une activité professionnelle par une personne en situation de handicap ;
De pérenniser les dispositifs du "CDD tremplin" et de l’entreprise adaptée de travail temporaire (EATT).

La Commission des affaires sociales a affiné le propos en souhaitant que :

Les jeunes de 18 à 25 ans et les étudiants bénéficiant d’une décision favorable de la MDPH intègrent les bénéficiaires de l’OETH ;
La contribution des employeurs à l’Association de gestion du fonds pour l’insertion des personnes handicapées (Agefiph) soit modulable, comme elle l’était auparavant, en fonction de l’importance du handicap ;
Les droits des travailleurs en établissements et services d’aide par le travail (ESAT) soient rapprochés de ceux des salariés, protégés par le Code du travail ;
La RQTH soit ouverte aux jeunes de 16 à 20 ans.

Un texte étoffé par l’Assemblée nationale

Les mesures présentées dans ce cadre ayant été validées par la CMP, elles seront bien applicables en l’état.

Une sécurisation du parcours du travailleur handicapé et un accompagnement financier des entreprises

L’accompagnement des demandeurs d’emploi doit être individualisé, avec le concours d’un conseiller référent. Un programme de recherche d’emploi doit être mis en œuvre. Les députés ont précisé que cet accompagnement devait être particulièrement adapté aux demandeurs d’emploi handicapés.

Les offres d’emploi devront désormais décrire précisément l’organisation et l’environnement de travail. Les indications relatives au bruit, à la luminosité ou encore à l’accessibilité sont de précieuses données pour les demandeurs d’emploi en situation de handicap.

Ces offres "améliorées" figureront également sur le site de France Travail.

Un service numérique visant à compiler les aménagements dont a bénéficié une personne handicapée pendant sa scolarité, l’exercice de son emploi ou pendant ses périodes de formation professionnelle va être mis en place.

La portabilité des équipements a fait l’objet d’une attention particulière de la part des députés. Il est prévu que les équipements de compensation du handicap suivent le travailleur concerné si celui-ci change d’entreprise. Cela sera également le cas pour les travailleurs qui quittent une entreprise privée pour rejoindre une structure publique. En toute hypothèse, il sera néanmoins nécessaire que l’ancien et le nouvel employeur aient les mêmes caractéristiques.

Une convention entre ces derniers pourra renforcer la protection d’une telle procédure.

Les députés ont adopté l’introduction d’un nouvel article L. 5213-11 au sein du Code du travail. Cet article encadre l’instauration de l’aide à l’emploi des travailleurs handicapés (AETH).

Cette aide est demandée par l’employeur et financée par l’Agefiph. Elle est accordée pour compenser les coûts de l’aménagement du poste et de l’environnement de travail pour le demandeur d’emploi handicapé, ainsi que les frais dédiés à l’accompagnement personnalisé de celui-ci. Le montant de l’aide varie entre 6 336 et 12 614.40 euros.

Une RQTH simplifiée et plus protectrice

La RQTH est étendue. Les sénateurs souhaitaient la faire bénéficier aux jeunes de 16 à 20 ans.

Les députés ont décidé d’ouvrir cette possibilité aux jeunes de 15 ans. La RQTH pourra donc concerner ceux qui viennent d’entamer un cursus en apprentissage et ainsi sécuriser leur situation.

Précisément, tout jeune en situation de handicap sera automatiquement reconnu comme étant travailleur handicapé s’il bénéficie de la prestation de compensation du handicap, d’une allocation d’éducation de l’enfant handicapé ou d’un projet personnalisé de scolarisation. Le concours de la MDPH ne sera pas requis pour une telle reconnaissance.

Les personnes bénéficiaires d’une obligation d’emploi (en raison d’une rente d’incapacité ou d’une pension d’invalidité, à titre d’exemples) auront les mêmes droits qu’une personne titulaire d’une RQTH. Là encore, le concours de la MDPH ne sera pas requis.

Dès le 1^er janvier 2024, France Travail sera informé, par les MDPH, de toute RQTH concernant une personne handicapée qui recherche un emploi. L’objectif derrière cette mesure est de proposer à cette personne un accompagnement adapté le plus rapidement possible.

Un statut de travailleur en ESAT plus attractif

L’orientation en ESAT sera prononcée par la MDPH, sur préconisation de France Travail.

Le changement de dénomination des établissements "d’aide" par le travail en établissements "d’accompagnement" par le travail est confirmé.

Cela vaut également pour le rapprochement du statut des travailleurs en ESAT (avec maintien de leur protection spécifique) vers celui des salariés, conformément au texte adopté par les sénateurs.

Des contrats précaires en voie de consolidation

Les dispositifs du CDD Tremplin et des EATT, applicables initialement jusqu’à la fin d’année 2023, sont définitivement adoptés et intègrent le Code du travail au 1^er janvier 2024.

Les EATT n’auront pas à appliquer de délai de carence, afin de favoriser la continuité des parcours professionnels des intérimaires en situation de handicap, entre :

Deux contrats de mission conclus pendant la période d’insertion des salariés handicapés travaillant dans une EATT ;
La fin d’un contrat de mission réalisé par ces mêmes salariés et leur embauche en CDD par l’entreprise utilisatrice.

Les entreprises utilisatrices peuvent, actuellement et sans motif, embaucher en intérim un salarié bénéficiaire de l’obligation d’emploi au titre du handicap dans le cadre d’une expérimentation. Cette possibilité va être pérennisée et intégrer le Code du travail en tant que recours spécifique à l’intérim.

La petite enfance : renforcement du rôle des communes et du contrôle des crèches

Le texte originel prévoyait que les communes soient chargées d’organiser effectivement l’accueil du jeune enfant. Elles devaient assurer le lien entre les structures d’accueil et les enfants, ainsi que l’information des parents.

Au cours de son passage à l’Assemblée nationale, le projet de loi a été amputé de cette mesure. Cela veut dire que les communes ne devaient plus être les "autorités organisatrices de l’accueil du jeune enfant". C’est toute la filière de la petite enfance qui a dénoncé ce recul sur la création d’un véritable service public pour le secteur.

De son côté, le Gouvernement a introduit de nouvelles mesures afin de mieux contrôler les crèches. Celles-ci devaient respecter des référentiels nationaux. L’autorisation d’ouverture d’une crèche devait être délivrée par le président du Conseil départemental.

Les crèches privées devaient faire l’objet d’un avis favorable du maire de la commune d’implantation avant toute autorisation d’ouverture. L’installation de la crèche devait répondre aux besoins de la commune.

L’autorisation d’ouverture était limitée à 15 ans. Les conseils départementaux devaient être chargés du contrôle du fonctionnement et de la qualité d’accueil des crèches. Le pouvoir de prononcer la fermeture de l’établissement, le cas échéant, leur était également dévolu. Des plans d’évaluation, d’inspection et de contrôle devaient être élaborés au niveau départemental.

La CMP a décidé de rétablir l’article 10 du projet de loi initial. En d’autres termes, le principe de service public de la petite enfance, supprimé par l’Assemblée nationale, revit. Les communes seront bien l’autorité organisatrice de l’accueil de la petite enfance.

En revanche, une nuance est apportée : seules les communes de plus de 10 000 habitants seront tenues d’établir un schéma pluriannuel d’offre d’accueil du petit enfant. La volonté est de ne pas faire peser une charge trop lourde sur les petites communes.

La CMP entérine également le renforcement du contrôle des crèches, souhaité par le Gouvernement. Les mesures présentées précédemment à ce sujet seront donc bien applicables.

Conclusion : réduire le chômage, à quel prix ?

Même avec l’adoption définitive de ce texte par le Parlement, la menace de saisine du Conseil constitutionnel par la gauche, sur le fondement d’un conditionnement injustifié du RSA, est significative.

Significative des tensions créées par un texte en partie dicté par les aspirations des Républicains, qui ne prend pas en considération la réalité suivante : chômeurs et allocataires du RSA n’ont pas à porter la responsabilité des mauvaises orientations prises en matière d’emploi.

En ce qui concerne l’efficacité du futur réseau pour l’emploi, seul le temps permettra de juger. Il est donc à espérer que les acteurs locaux de l’emploi et de la réinsertion disposent des moyens suffisants pour remplir l’objectif d’accompagnement des demandeurs d’emploi.