La fonction publique telle qu’elle existe aujourd’hui est l’héritière de plusieurs siècles d’histoire, de réformes, d’évolutions statutaires et de luttes. À l’occasion de la célébration des 80 ans du statut de fonctionnaire le 19 octobre 2026, nous vous proposons de vous plonger dans l’histoire de sa création, de découvrir les bouleversements et les attaques qu’elle n’a cessé d’endurer, jusqu’au commencement de sa privatisation.
Article extrait de Décodage n° 51 | Septembre 2026
L’histoire de la fonction publique
Les origines
Tout commence au Moyen-Âge où l’administration manifeste le besoin d’avoir des agents à son service, le roi voulant assurer sa domination sur le territoire au détriment des seigneurs. Ce mouvement s’accélère sous le règne de Philippe le Bel (1285-1314). Les conseillers juridiques du roi, formés au droit romain, jouent un rôle central dans cette administration.
Sous l’Ancien Régime, le nombre des agents augmente, et l’administration s’organise avec la création de deux groupes au sein de ces agents publics : les officiers et les commissaires.
- L’office désigne, à l’origine, toute fonction confiée par le roi à un particulier rémunéré par des gages et des taxations attachées à chacune des opérations qu’il accomplit.
- La création des commissaires, dont les intendants de justice, police et finances, a pour but de rétablir la pleine autorité du roi sur ses agents. Ils occupent une place croissante dans l’administration du royaume aux XVIIe et XVIIIe siècles.
C’est le début d’une hiérarchisation entre une haute fonction publique et une fonction publique d’exécution.
La Révolution et le XIXe siècle
Sous la Révolution, les effectifs de l’administration augmentent, que ce soit dans les ministères ou au niveau local, principalement dans les services chargés d’équiper et de ravitailler les armées.
Pendant la période napoléonienne, la fonction publique est largement réorganisée et se professionnalise. Les grades et les emplois sont définis de manière plus formelle, de même que le système de l’avancement. Les horaires de travail eux aussi se précisent.
Mais il reste malgré tout beaucoup de disparité entre les agents publics. La haute fonction publique est réservée aux notables et à leurs enfants. Pour les fonctionnaires des catégories inférieures, le recrutement s’opère dans les milieux modestes avec des possibilités d’avancement limitées.
Tout au long du XIXe siècle, le pouvoir place le territoire français sous une stricte tutelle administrative, ce qui se traduit par l’augmentation du nombre d’agents des services publics. Apparaît alors l’idée que les agents doivent être à la fois mieux formés et mieux sélectionnés.
La IIIe République
L’extension des compétences étatiques a pour conséquence d’importantes évolutions au sein de la fonction publique. C’est à cette époque que la hiérarchie au sein de chaque département ministériel (directeur, sous-directeurs, chefs de bureau, sous-chefs de bureau et rédacteurs) se crée.
La question de la formation et du recrutement se pose toujours. En 1848, Hippolyte Carnot, ministre de l’Instruction publique, fonda une École d’administration pour former la haute fonction publique. Son existence est brève. En 1872, le journaliste Émile Boutmy crée l’École libre des sciences politiques, qui a pour principale vocation la préparation des concours administratifs.
Au tout début du XXe siècle, les femmes font une entrée remarquée dans les ministères. D’ailleurs, à partir de 1919, les concours de rédacteurs sont ouverts aux femmes. Il faut également noter la syndicalisation croissante des fonctionnaires à une époque où le droit syndical ne leur était pas reconnu et le droit de grève strictement interdit.
Le Régime de Vichy et la Libération
C’est finalement le gouvernement de Vichy qui publiera, par la loi du 14 septembre 1941, un texte portant création du "statut général de la fonction publique" qui s’inscrit dans l’esprit de la "Révolution Nationale". Celui-ci est de fait autoritaire, fortement hostile à la grève et très insistant sur les devoirs des fonctionnaires.
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À la Libération, une épuration de l’administration va avoir lieu, suivie d’un mouvement de réforme de la fonction publique marqué par deux avancées : la création de l’École nationale d’administration (ENA) par l’ordonnance du 9 octobre 1945, et l’adoption du premier statut général des fonctionnaires défini par la loi du 19 octobre 1946. Ce texte préparé par Maurice Thorez a été voté à l’unanimité, le droit syndical et le droit de grève sont alors officiellement reconnus aux fonctionnaires. Ce statut va démocratiser et unifier la fonction publique contrairement au texte de 1941. Extrait Loi n° 46-2294 du 19 octobre 1946 relative au statut général des fonctionnaires |
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MAURICE THOREZ Homme politique français, il est né le 28 avril 1900 à Noyelles-Godault (Pas-de-Calais) et décède le 11 juillet 1964 en mer Noire. Ouvrier de profession, il est membre du Parti communiste français dont il sera secrétaire général de 1930 à 1964 en tant qu’élément clé de la "stalinisation" du mouvement. Gracié par le général de Gaulle après sa désertion en URSS au début de la Seconde Guerre mondiale, il est ministre de la Fonction publique de 1945 à 1947 et vice-président du Conseil entre 1946 et 1947. |
Sous la Ve République
L’accroissement du nombre de fonctionnaires continue, notamment sous les effets de la décentralisation.
C’est à cette époque que les premières modifications du statut vont intervenir, mais ce n’est qu’à partir de 1983 qu’auront lieu les plus importantes, avec notamment la loi du 13 juillet 1983 relative aux droits et obligations des fonctionnaires, qui s’applique à tous les fonctionnaires, suivie par trois textes concernant respectivement la fonction publique de l’État (loi du 11 janvier 1984), la fonction publique territoriale (loi du 26 janvier 1984) et la fonction publique hospitalière (loi du 9 janvier 1986).
L’augmentation inquiétante du nombre de contractuels
La Loi de Transformation de la fonction publique de 2019 a facilité le recours accru aux contractuels.
Depuis 2011, les effectifs contractuels ont bondi de 37 % pour atteindre désormais 1.36 million d’agents, soit 24 % des effectifs totaux de la fonction publique, avec une accélération ces dernières années.
Plus précisément, entre 2011 et 2023, les effectifs des agents contractuels ont augmenté de 46 % dans la fonction publique de l’État, 25 % dans la fonction publique territoriale, 39 % dans la fonction publique hospitalière (source : rapport de juin 2026 de la Cour des comptes sur la montée en puissance des agents contractuels)
Au rythme actuel, la Cour des comptes, selon ses projections, prédit que les contractuels pourraient ainsi représenter un tiers des agents publics à l’horizon 2033. Les tensions entre fonctionnaires et contractuels pourraient s’accentuer avec le risque d’une concurrence encore plus grande entre les statuts et toujours plus d’inégalités de traitement, bouleversant le visage de la fonction publique.
Le statut du fonctionnaire
Le statut des fonctionnaires a été créé il y a bientôt 80 ans, le 19 octobre 1946, pour mettre les fonctionnaires d’État à l’abri des pressions de toutes sortes.
Son but est de résumer, en un texte, les droits et devoirs des fonctionnaires tels qu’ils ont évolué au fil des années. On définit également le concours comme principe de recrutement essentiel, on intègre aussi la liberté d’opinion des fonctionnaires, mais pas la liberté d’expression. Les fonctionnaires ont désormais des devoirs : devoir de service, mais aussi de discrétion.
Il s’agit également d’accorder aux fonctionnaires les mêmes droits que ceux dont bénéficient les salariés du privé.
Le droit syndical dans la fonction publique
Avant-guerre, les fonctionnaires n’avaient pas le droit de se syndiquer. L’État ne tolérait pas en interne une vision différente de sa politique, celle-ci devant s’imposer en toutes circonstances.
Dans le statut de 1946, le droit syndical est accordé aux fonctionnaires mais pas encore le droit de grève que l’on connait aujourd’hui. Les agents peuvent l’exercer en théorie mais il est contrôlé, encadré par le législateur en fonction des circonstances. Il faudra attendre quelques années encore pour que celui-ci soit garanti par la Constitution de 1958.
La sécurité de l’emploi
On entend régulièrement dans les médias qu’un fonctionnaire a "un emploi à vie", mais cette théorie est très relative en réalité, il s’agit plutôt d’une croyance.
Un fonctionnaire est nommé sur un emploi permanent. On ne peut donc pas être licencié en effet par suppression de l’emploi. En revanche, les lois de finances votées chaque année peuvent supprimer des postes, ce qui est arrivé en 1947.
De plus, juridiquement, le licenciement des fonctionnaires, contrairement à ce que l’on dit souvent, est parfaitement possible. On parle de révocation. L’emploi à vie n’existe pas.
En revanche, il est impossible d’être licencié par un supérieur hiérarchique direct, au prétexte qu’il veut faire des économies ou réorganiser le service. Cela protège le fonctionnaire des pressions politiques et de la corruption.
Le statut comme protection contre les pressions
Avant-guerre, les fonctionnaires se faisaient embaucher sur la base de recommandations. Soit on écrivait au préfet, soit il s’agissait de recrutement "à la tête du client". On pouvait à cette époque être révoqué sur des motifs strictement politiques, et les abus étaient nombreux.
Le statut a permis de protéger les agents contre ces influences et corruptions.
La mission d’intérêt général, mission essentielle des fonctionnaires
En France, la fonction publique est liée à l’idée de solidarité sociale, et laïque. Elle remplace, sous la IIIe République, la charité chrétienne. Cette doctrine de solidarité est une particularité française.
Le fonctionnaire : objet de critiques
Les fonctionnaires ont été attaqués dès la IIIe République, quelle que soit la sensibilité politique :
- À droite, les arguments tels que : ils coûtent cher, ils ne connaissent pas les valeurs chrétiennes, fréquentent des "femmes de mauvaise vie", etc.
- À gauche, les critiques sur les petits-bourgeois, trop diplômés, les "larbins du pouvoir et de l’État", etc.
La création du statut dans les années 50 ne va rien changer et l’image du fonctionnaire va continuer de subir des attaques.
Pourtant selon le dernier sondage d’Odoxa les Français sont attachés aux services publics :
- 76 % des personnes interrogées considèrent qu’ils sont l’un des piliers de notre modèle républicain ;
- 83 % des Français ont une bonne opinion des agents publics ;
- 81 % des Français pensent qu’il faut faire du service public un enjeu central pour notre avenir et pour les générations futures.
Les fonctionnaires sont indispensables pour assurer un service public, il faut des personnels qui soient tenus à l’abri des pressions, qui agissent dans une logique de solidarité où l'argent et la politique ne peuvent interférer.
Le statut des fonctionnaires a beaucoup évolué depuis 80 ans, le statut de 1946 est un texte évolutif, qui fixe des conditions très générales, mais la réalité professionnelle des fonctionnaires dépend beaucoup, et de plus en plus, des statuts particuliers de chaque corps. Par exemple, les policiers n’ont pas le droit de grève, droit pourtant essentiel à conserver comme nous l’avons vu.
Conclusion
La fonction publique a évolué au fil des siècles. Comprendre son histoire permet de mieux la protéger et de militer pour la conserver. En effet, ce statut n’est pas parfait certes, mais il offre une protection aux fonctionnaires contre les pressions politiques et leur garantit des droits fondamentaux.
Laisser la fonction publique au secteur privé c’est mettre en danger l’esprit originel du statut et la garantie d’un service public neutre et indépendant.
